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国外社会保障经验及其对我国的启示
来源:中国人事科学研究网 2011年7月6日    

  摘要:社会保障是一个世界性的问题,它关系到每个国家的社会的稳定、经济的发展,各国政府对此都极为重视,形成了许多各具特色的社会保障制度。研究借鉴他国的社会保障制度的经验,对我国当今社会保障制度的改革大有裨益。

  关键词:经济体制;社会保障;国外社会保障

  随着我国经济体制改革的深入和整个社会的结构性变化,社会保障的任务变得越来越迫切。社会保障不但成为学术界普遍关注和社会广为议论的话题,而且成为政府近期的重点工作之一。因而,社会保障制度的建立和完善不但直接影响着经济体制改革能否顺利进行及我国的产业结构能否进行适应性调整,而且对社会稳定和经济与社会的协调持续发展产生重要影响。本文将在分析国外社会保障经验的基础上,就如何完善具有中国特色的社会保障制度做一探讨。

  一、国外社会保障制度经验

  (一)欧美国家制度模式

  西方社会保障制度最早起源于17世纪兴起的社会救助,19世纪80年代,德国的俾斯麦统治时期相继出台了一系列有关社会保险方面的法规,标志着现代社会保障制度的建立。20世纪30年代,美国经济大潇条时期,罗斯福政府采取了普遍救济政策,并颁布了《社会保障法》。第二次世界大战后,欧美各国经历了近20年的经济持续高速增长。同时,社会民主党在一些国家连续执政,福利国家理论和社会观念广泛流行,凯恩斯主义经济学成为一些执政党制定经济政策的理论依据。正是在上述种种经济、政治和思想的基础之上,形成了欧美福利国家式的社会保障模式。

  这一模式的基本特点是以国家为主体,以高税收为基础,对社会成员实行普遍高水平的社会保障。例如,实行国民保障制度,原则上本国全体居民和外国居民均可享受医疗保险——由国家医疗机构免费供应医药和治疗;对所有老年人实行普遍保险;实行多种失业保险制度等等。

  这种社会保障制度是在欧洲特定的历史条件下形成的,它对于推动社会进步和经济增长曾起到过积极的作用。但同时,这一模式在其发展过程中也逐渐暴露出不少弊端:一是社会保障标准过高,国家财政压力大。欧美国家战后的社会保障实质上是建立在较高的人均国民收入和持续的高速增长基础之上的。正是在经济丰裕和高速增长的支持下,就业相对充分,税收增长较快,高水准社会保障也普遍受到正面肯定。但是,经济的高速增长并不能长久维持,如此高水平的社会保障供给便必然出现问题。高水平社会保障需求的刚性,使得国民收入中用于社会保障方面的开支所占比例越来越大,用于积累的部分相对缩小,损害了经济发展的基础。同时,过高的保障水准降低了对劳动和私人积累的激励,从而削弱了经济增长的动力。当欧洲经济进入低增长阶段时,其社会保障制度受到了批评性和反省性的评价。二是国家过多地干预社会保障事业,导致一些不良后果。国家在社会保障制度中全面承担增进社会成员普遍福利的责任,这无疑对推选动社会保障制度的发展起到重要作用。但这也产生了负面效应。社会经济资源中有越来越大的份额落入政府手中,由政府直接支配,有可能削弱市场机制的作用;国家全面包揽了社会成员保障项目,有可能使一部分人滋长依赖国家、靠社会保障过日子的心理和懒惰行为;社会保障和社会福利的扩大,培育起庞大的福利机构,有可能滋生浪费大、效率低和官僚主义等问题。三是社会保障资金来源单一,影响了社会经济的发展。这些国家的社会保障资金主要来源于税收。它来源于非目的性的各种直接税和间接税。特定的目的税,一般是薪给税或社会保障税;或者一部分来自于目的税,一部分来自于其他税种。此外,国家财政补贴也是社会保障资金的来源之一,而财政补贴归根结底也是税收。高保障必然带来高税收,使得一些国家的个人所得税边际税率非常之高,如福利国家代表瑞典,其社会保障以从摇篮到坟墓而著称,个人所得税边际税率高达80%。这种以高税率为基础的高保障,虽然具有一定的收入再分配效应,有利于缩小贫富差距和增强社会安定,但是高税收同时也会使得企业生产成本提高,资本收益下降,在国际市场上丧失竞争力。个人所得税的边际税率过高,还会损害积极工作从而获得高收入的人的积极性。

  (二)新加坡社会保障制度模式

  新加坡实行的是中央公积金制度。它形成于新加坡经济发展初期。在经济不够发达的阶段,国家没有能力提供高水平的社会保障,因此实行自存自用、自我保障的政策,国家只是一个组织者,并给予适当的优惠鼓励。公积金实际上是以强迫性储蓄的形式进行社会保障资金的积累,同时也为经济增长提供重要的资金来源。这种制度非常注意在满足居民基本需要和维持工作激励之间做出精确的政策选择,在住房、医疗条件、受教育等方面,都试图使人们感到既有保障,又有差别,以保持有效的激励机制。

  新加坡公积金制度的主要基本特征为:(1)自食其力,自力更生;(2)养老保障金与个人的劳动贡献紧密相连,不具有社会再分配的功能,更有益于调动个人的劳动积极性;(3)从单一功能向综合功能方向发展;(4)公积金的缴费比率随经济增长不断提高,也能随经济波动做适时调节;(5)中央政府直接管理公积金,并运用公积金制度直接参与和调控社会经济活动。

  中央公积金制度值得我们借鉴,首先在于它具有基本的保障功能。中央公积金制度通过强迫性储蓄来实现职工对其本人退休养老的自我保障机制,即自存自用而不作保险的制度,并以自存自用为基础,在积累逐渐充裕的条件下,逐步地、审慎地发展一部分保险功能。由于公积金制采用的是基金制的筹资方式,因此具有很强的储蓄积累功能。目前新加坡储蓄率居世界前列,与其公积金制度是分不开的。其次具有有效的激励机制。新加坡政府在政策制定上,有意在各个环节上安排有差别的待遇,医疗、教育、住房等都有不同的档次待遇,多赚钱、多存钱才能多受益,有效地防止了平均主义和“吃大锅饭”的问题,提供了很强的激励机制。人们为了获得可靠的保障,就必须努力工作,争取更多的收入,从而在个人账户中积累更多。

  中央公积金制度也存在着一些缺陷和问题。一是它是一种强迫储蓄计划,没有社会资源再分配效果。强迫储蓄制度属于同一个人不同年龄、不同时间的强迫性收入再分配制度,这对中高收入阶层有利,他们可以通过多储蓄为自己日后生活提供高水平的保障;相反,低收入者则无法通过储蓄方式,为自己的将来生活做打算。然而,社会保障所期望达到的社会目标是对每个人提供基本生活所需的保障;而最需要社会保障的对象,正是那些低收入者。可以说新加坡中央公基金制没有这样的作用。二是覆盖面小。虽然中央公基金制已经超越退休养老的主要目标,而发展成为集养老、住房及医疗保障3大类别16项计划的保障制度。然而,这项制度却不包括占新加坡二成以上人口的自我雇佣者、没有供款的妇女以及没有就业的伤残人士。严格地说,中央公积金可以说并不是具备社会保险性质的社会保障制度,而是一种强迫个人储蓄的个人养老保险。

  (三)智利的社会保障制度模式

  在近年来讨论发展中国家的社会保障经验时,“智利模式”是一个耳熟能详的术语。认识和理解智利的发展经验将有助于我们去建构符合我国国情的社会保障体系。早在本世纪20年代,智利就引进了深受德国模式影响的政府管理的现收现付社会保障制度。但由于人口结构的变化和政治、经济环境的恶劣,再加上管理混乱,到了70年代末,智利的老年退休计划出现危机,许多公共部门管理的退休金计划由于供款不足而备受批评,旧的退休金计划运作出现很大的困难,使政府必须对这一困境做出抉择,要么放弃旧的老年金计划,要么重新建构一个新的体系。1981年智利政府决定中止旧的退休金计划,开始建立一种全国性的“双层”的社会保障制度,即政府退休金计划和私营部门的退休金计划并存,以改革传统的“现收现付”式的退休金制度,用供款基准制的制度逐渐替代旧的制度。

  在新的退休金计划中,私营的退休金方案规定每位正规部门的就业者须向这一私营的退休金计划缴纳个人收入10%的资金。这一新制度的税收由全国19 000个退休金计划推销的代理来征收,每位就业者可以在全国20个国有的、法定的(有经营执照)基金经理机构中选择一家来掌管自己的退休金账户。这些基金经理机构按规定必须优先管理和经营就业者的投资,而就业者被允许每年有4次机会转换不同的基金投资公司。除私营的退休金计划外,智利还有政府支持的全国性的退休金计划,它承担着保障退休者最低收入的责任。比如就业者在退休基金计划中获取的回报过低时,政府会给退休者一份最低水平的津贴,以保证基本的公平。智利退休金制度创新的一个最大特征是建立了全国性的“退休金储蓄账户”(即个人账户)。智利经过十几年的努力,到1996年这一私营化的退休基金数目已累积至250亿美元,相当于智利1995年国内生产总值的40%。由于同时期智利资本和劳动力市场运作不断得到改善,这样退休金私有化成为推动经济增长的一个关键性改革。从1984年到1996年的12年间,智利平均每年的经济增长率都保持在6.5%的水平,而储蓄率提高到占国民生产总值27%的水平,失业率改革以来已降至 5%的较低水平。为尽快使退休保障从“现收现付制”过渡到现行的统一“个人账户制”,智利政府采取了对不同层次的人员区别对待的政策。对“老人”(已退休职工)采取“老制度”,即:保留原制度下的退休金权益;对“新人”(尚未进入劳动力市场的人)实行新政策,即:“个人账户制”;对“中人”(尚未退休的职工)则可以在二者当中自由选择。所有转制成本都由政府承担。

  智利退休保障的改革之所以能较快地实现体制上的转换和保证与这一相应措施的推行,是因为智利在过去很长一段时期军人政府对国家的控制,这使得改革阻力大大减小(其负面后果是农民并没有权利决定是否要实行这一变革),但由此也带来了风险。现在智利工人将收入的一部分交给全国13个退休基金公司,由它们负责对个人账户进行管理和投资,而政府则负责对基金公司的投资行为进行监督。

  智利模式以个人为直接责任主体,采用完全积累方式,从而在减轻政府责任的同时也较好地解决了劳动者代际之间的矛盾;其私营化、资本代管理给养老基金带来了较高的投资回报,也为避免传统社会保险或福利国家型养老保险制度的财政危机提供了一种新的对策思路;此外,智利模式实际上是迫使国民储蓄,它对于改变智利国民缺乏储蓄偏好的传统,进而增加国民经济建设资金的来源显然具有非常直接的效应。客观说来,智利模式20年实践总体上是成功的。政府未来长期责任的减轻、国民储蓄的持续上升及养老金运营效益的显著增长等,是智利模式取得的重要成就。

  但也应该看到,智利模式在实践中也存在一些不容忽视的问题:一是普及的范围有限。全国只有2/3的工人参加,还有1/3的自我雇佣者没有涵盖在内;二是新制度的运行成本高。因为各家私人养老金管理公司为扩大业务量,花费了巨额营销费用并不断扩大管理队伍,这就增加了运行成本。这种结果显然是与改革的初衷相背离的。三是来自新制度的另一重大风险,就是养老金私营化管理更容易受经济危机的打击。

  由此可见,智利养老金私营化改革并不意味着政府在社会保障方面的责任的终结,而只是对养老金制度做了力度很大的调整。还需要强调的是任何一种社会保障模式至少要经过60年以上的实践才能真正验证其是否真正具有持续发展的潜力,而智利模式显然还过于年轻化了,从而还需要继续加以考察。

  二、外国社会保障制度给我们的启示

  通过对以上三个典型的社会保障制度模式特点的分析,我们可以得到以下启示。

  1.社会保障模式应该是历史的和具体的,它必须与特定的时代相适应,并有助于社会经济可持续发展。前面已经述及,智利改革的背景是时代发生了变化,而原有社会保障制度又确实存在着无法自我完善的缺陷,这样,改革原有的社会保障制度,调整以往的社会保障结构,进一步增强对社会保障的调控能力,努力实现社会保障与整个社会经济长期稳定协调发展,便成为许多国家不得不考虑的紧要课题。然而,这并不意味着俾斯麦式的社会保险是工业社会的错误结果,也不能说福利国家是一些欧洲国家的错误选择,更不能说在遭遇特大经济危机时美国建立现代社会保障制度是制度安排的失误,因为历史事实已经证明:传统社会保障模式的产生是与当时特定的时代相适应的,并确实有助于当时的社会经济发展。肯定这一点与承认传统模式需要改革并不矛盾。评价社会保障模式的好坏需要坚持历史的和具体的态度,从当时特定的时代背景出发。

  2.社会保障要走出恶性膨胀的死胡同,就不能由国家或政府包办。个人责任的适度回归、市场机制的适度引入、民间力量的适度渗透,以及养老基金与资本市场的有机结合,对于矫治传统社会保障制度中个人过分依赖政府及效率较低的弊端,确实是一剂有效的良方。因此,在社会保障制度改革中增强个人的责任并注入一些效率,将成为一种必然的趋势,中国的社会保障改革也不能例外。如让个人承担相应的缴费义务,保留劳动者的个人账户,允许养老基金进入资本市场,倡导民间或私人力量介入社会保障领域,促进商业保险业的发展,以及继续维护中国传统的家庭保障功能,对于中国新型养老保险制度的建立与健康发展具有特别重要的意义。

  3.社会保障改革不能走向私有化与个人负责的极端。如果养老保险改革走向个人承担完全责任、市场机制取代政府干预、私人机构管理取代政府负责和社会保障基金走向完全资本化的极端,则必然失去社会保障的本源意义及其责任共担、互助互济机制。这种改革不仅需要特殊的政治、经济条件,而且隐含着牺牲公平、潜伏危机的社会风险,并必然使一些需要通过社会保障手段解决的社会问题得不到解决,因为社会化保障机制的产生正是建立在社会发展导致家庭及个人责任承受能力弱化,以及市场机制“失灵”的基础之上的。因此,虽然社会保障改革中可以通过个人责任的扩张来减轻政府责任,通过部分保障领域或部分保障环节的私有化来促使运行效率提高,但如果走向个人负责的极端和将这一公共领域完全转变为私有化并由自由市场来调控,则肯定是有违社会发展进步潮流的倒退,其结果必然以失败告终。

  4.社会保障制度的转型不仅需要付出相应的成本,而且可以找到逐步消化改革成本的途径。智利将政府包办的传统养老保险制度转变为完全积累的个人账户制度,付出的成本是较高的,即对改革前参加工作的职工养老金历史欠账的补偿是建立新制度的基本前提条件。智利对此采取了如下政策:一是将保障对象分流,即对老职工仍然实行老制度并继续由国家包下来,对“中人”则负责补偿改革前的养老金欠账,这一政策决定了政府责任被确切地定位在新制度开始实施的时点上,且不会随着新制度的实施而不断增加;二是通过国有资产的大规模私有化和发行政府认可债券来筹措补偿资金,其中政府认可债券由各家基金管理公司认购,筹措的资金可以弥补40%的欠账,这意味着对历史欠账或转制成本的补偿需要由多届政府来逐步消化。我国的养老保险制度改革同样面临着巨额历史负担与转制成本问题,智利模式的实践表明,尽快明确新旧制度转型的责任划分时点、明确估算历史欠账并采取多途径逐步消化的办法已经迫在眉睫,那种希望不付成本或对历史欠账模糊化或要求现届政府完全消化这种历史欠账,不仅是不现实的,而且也是非理性的。

  与欧美及亚洲社会保障成熟的国家相比,我国的社会保障制度在许多方面还存在较大差距。借鉴西方发达国家成功经验,探索一套适应社会主义初级阶段基本国情的、符合社会主义市场经济要求的社会保障制度是我们的必然选择。  

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     作者:翟彪 来源:《经济研究导刊》2011年11期